保护美国人免受外国对手控制应用程序法案

《保护美国人免受外国对手控制的应用法案》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act，简称PAFACA）是美国国会通过的一项法律，又称“不卖就禁”法案。

于2024年4月24日作为《公共法案118-50》的一部分正式签署生效。根据该法案，如果被美国总统和相关条款认定为“外国对手控制的应用”，相关社交网络服务将在270至360天内被禁止。该定义涵盖网站和应用软件，包括移动应用程序。该法案明确适用于字节跳动有限公司（ByteDance Ltd.）及其子公司，包括TikTok，无需额外认定。如果“外国对手控制的应用”完成剥离，不再被视为受美国的外国对手控制，则该法案不再适用。

PAFACA在美国第118届国会中以H.R. 7521号法案的形式提出，由众议员迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）和拉贾·克里希纳穆尔西（Raja Krishnamoorthi）共同提案，这是联邦立法者多年来试图在美国禁止TikTok的多项努力之一。众议院于2024年3月13日通过了该法案的初版。经过修改的版本于4月20日作为一项对外援助计划的附带条款再次获得众议院通过，并于4月23日经参议院批准。

TikTok和字节跳动，以及多个倡导组织和企业，对该法案进行了广泛游说。批评者认为，以禁令威胁迫使出售可能违反《第一修正案》，或者受到与以色列–哈马斯战争相关的政治观点驱动，并且认为制定全面的隐私立法比单独针对TikTok更为合适。TikTok和字节跳动于2024年5月7日对该法案提起诉讼。一周后，数名TikTok内容创作者另行提起了诉讼。同年12月6日，美国哥伦比亚特区巡回上诉法院裁定对公司和内容创作者不利，并支持该法案；而TikTok于12月16日向美国最高法院提起上诉。12月18日，最高法院同意受理此案，并将口头辩论安排在2025年1月10日进行。

背景

TikTok在美国拥有超过1.5亿的月活跃用户。自2020年以来，该公司受到严格审查，美国国家安全官员和立法者警告称，其母公司字节跳动（ByteDance）与中国的关系构成了国家安全风险，中国政府可能通过访问TikTok数据来监视美国人。

之前的监管行动

2019年5月，时任总统唐纳德·特朗普签署了第13873号行政令，宣布与美国信息和通信技术及服务（ICTS）供应链安全相关的国家紧急状态。随后，特朗普在2020年8月签署了第13942号行政令，根据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）加强了之前的行政令，指示商务部长限制TikTok在美国的运营。TikTok和字节跳动对此提起诉讼，称第13942号行政令超出了IEEPA授权范围。法院裁定支持公司立场，并对该行政令颁布了初步禁令，禁止其生效。

2019年，美国外国投资委员会（CFIUS）对字节跳动收购musical.ly（后与TikTok合并）进行了追溯性国家安全审查，并将交易提交特朗普总统作出最终决定。CFIUS指出，无法缓解因交易产生的国家安全风险。

2020年8月，特朗普根据《国防生产法》（DPA）第721条签署了一项剥离令，要求字节跳动出售支持TikTok在美国运营的资产及通过TikTok和musical.ly获取的美国用户数据。TikTok和字节跳动对此提起诉讼，援引《第五修正案》的正当程序条款和征用条款以及《行政程序法》作为法律依据。在第13942号行政令诉讼的禁令于2021年6月到期前，总统乔·拜登通过第14034号行政令撤销了第13873号和第13942号行政令，相关诉讼也由双方自愿撤回。第14034号行政令要求商务部长更广泛地识别和应对在美国运营的外国互联网和基于软件的应用程序的国家安全风险，但仍保留了国家紧急状态声明和DPA剥离令。

2021年1月，商务部根据第13873号行政令发布了一项关于ICTS供应链的临时最终规则，并征求公众意见。第14034号行政令扩大了该规则的适用范围。商务部随后于2023年6月发布了ICTS供应链的最终规则。然而，截至2023年9月，商务部尚未根据ICTS供应链规则阻止任何交易，仅用该规则向一些在美提供ICTS服务的中国公司发出了传票。在拜登总统过渡期间，各方联合请求法院暂停DPA剥离令的案件审理，以便双方尝试达成协议。法院于2021年2月批准了这一请求，并要求政府每60天提交一次谈判状态报告。

2022年12月，拜登签署的《政府设备禁用TikTok法案》（No TikTok on Government Devices Act）作为《2023年综合拨款法案》的组成部分生效，要求管理和预算办公室（OMB）设定截止日期，并制定联邦行政机构从所有美国政府计算机和信息技术中移除TikTok的指南。OMB于2023年2月发布了相关指南。

国家安全担忧

2024年3月，美国国家情报总监办公室（ODNI）表示，中国的TikTok账户“据称在2022年美国选举期间瞄准候选人”，并且不能排除中国利用TikTok影响2024年美国选举的可能性。美国执法和情报部门的其他成员表示，中国可能利用用户数据开展影响行动，并且TikTok可能监视用户活动。美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）曾表示，TikTok应该“以某种方式被终结”。

中国方面则表示，TikTok的任何剥离行为都需符合中国出口法规。一位前特朗普政府官员表示，字节跳动需遵守2017年的《国家情报法》，即使TikTok被剥离，仍需要清理其源代码。美国商务部声称，字节跳动与中国共产党（CCP）关系密切，并于2019年与中国公安部的公共关系局签署了协议。2021年，王投中文科技公司在中国互联网投资基金的协助下，收购了字节跳动子公司1%的“黄金股”及一个董事会席位，该子公司拥有TikTok的技术。

2021年，加拿大公民实验室的研究发现，没有明确证据表明TikTok向中国政府或中国的服务器传输数据，但并未排除非中国服务器可能转发数据的可能性。根据泄露的资料，BuzzFeed新闻在2022年6月报道，字节跳动在中国的员工多次访问美国用户数据。字节跳动最终解雇了四名员工（两名在中国，两名在美国），因为他们访问了至少两名记者的用户数据，以查找泄密源。

网络安全研究表明，TikTok收集的数据量与其竞争对手相比，有时更少，有时更多，有时相当。2023年，《福布斯》报道称，美国内容创作者和企业在TikTok上获得报酬所需的纳税人识别号（包括社会安全号码）被存储在中国，并可供字节跳动的员工访问。此外，《福布斯》还报道称，存储TikTok内部信息的软件曾在中共二十大召开前接受过中国网络安全机构的检查。一名前字节跳动高管因不当解雇提起诉讼，称其内部的中共委员会曾在2018年获得香港支持民主活动家的用户数据。而2019年12月的一起诉讼则指控用户数据被收集并发送到位于中国的服务器。

TikTok和字节跳动承认其2019年和2020年的政策（目前全球范围内不再适用）可能被用于压制在中国及其他国家的政治敏感话题，但声称此举是为了“尽量减少平台上的冲突”。2023年11月，美国情报界成员和一名澳大利亚战略政策研究所的研究员提出担忧，认为TikTok及其他社交媒体平台可能被中共和中国政府用来塑造政治叙事。

批评

一些网络安全专家认为，提出的国家安全担忧在很大程度上是假设性的。目前没有充分的公开证据表明美国用户数据已被中国政府访问或共享。谁拥有TikTok可能也并不重要，例如俄罗斯在2016年美国选举中干预使用的是Facebook，而不是拥有它。

TikTok表示，公司会定期采取行动打击隐蔽的影响网络，并已在“全球超过150次选举”中采取了相关措施。字节跳动注册于开曼群岛，而TikTok Inc.则注册于加利福尼亚州和特拉华州。针对议员对数据隐私的担忧，TikTok启动了名为“德州计划”（Project Texas）的项目，将所有美国数据存储在由甲骨文公司员工监管的本地设施中。

支持巴勒斯坦的标签

2023年，在哈马斯主导的对以色列的袭击之后，以色列轰炸加沙地带，引发TikTok上支持巴勒斯坦内容的明显激增。威斯康星州共和党众议员迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）在推动禁止TikTok的过程中谴责了平台上“泛滥的支持哈马斯的宣传”。参议员乔什·霍利（Josh Hawley）和马可·卢比奥（Marco Rubio）也表达了类似的观点。根据盖洛普自2010年以来的民调数据显示，较年轻的美国人更倾向于支持巴勒斯坦，而不是以色列，这些年轻人也更可能使用TikTok。

TikTok公司否认有意提升支持巴勒斯坦的标签，称中东和东南亚等地区占了其用户浏览量和内容的很大比例，并表示很容易从标签中挑选出符合特定叙述的内容。例如，有些标签可能视频数量较少，但浏览量较高，或者是比新标签更早发布的。